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　　今年的《政府工作報(bào)告》指出，“完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)現(xiàn)行減稅降費(fèi)、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化?！鳖A(yù)算報(bào)告進(jìn)一步指出，“要增強(qiáng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性針對(duì)性。全面評(píng)估分析現(xiàn)行減稅降費(fèi)退稅緩稅等政策措施，考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中企業(yè)實(shí)際需求，強(qiáng)化年度間政策銜接，分類(lèi)采取延續(xù)、優(yōu)化、調(diào)整、加強(qiáng)等舉措，防止出現(xiàn)政策斷檔或急轉(zhuǎn)彎?！边@實(shí)際上指出了未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)財(cái)稅政策的傾向，即把應(yīng)對(duì)暫時(shí)性困難的階段性措施和促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升創(chuàng)新能力的制度性安排相結(jié)合，突出重點(diǎn)，提升經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的能力。

　　減稅降費(fèi)政策的緣起與演進(jìn)

　　我國(guó)減稅降費(fèi)政策的發(fā)端、演進(jìn)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密不可分，且二者互相影響。

　　1994—2011年，我國(guó)稅收平均名義增長(zhǎng)率為17.75%，遠(yuǎn)高于同期GDP名義增長(zhǎng)率，除了1995年和1996年，其他年份均出現(xiàn)了稅收超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況。彼時(shí)，政府部門(mén)與專家學(xué)者尤其是理論界的學(xué)者們，開(kāi)始密切關(guān)注稅收與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同增長(zhǎng)以及長(zhǎng)期稅收超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的影響。大家普遍認(rèn)為，宏觀稅負(fù)的過(guò)快上漲不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)能力的涵養(yǎng)，所以在2008—2011年，我國(guó)推出了結(jié)構(gòu)性減稅政策。

　　2011年以后，由于我國(guó)人均資源稟賦的約束以及環(huán)境污染壓力，由生產(chǎn)要素的堆積而產(chǎn)生的外生性增長(zhǎng)模式難以為繼，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要轉(zhuǎn)向以制度和技術(shù)創(chuàng)新為核心驅(qū)動(dòng)力的內(nèi)涵式增長(zhǎng)模式，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)基于綠色發(fā)展的可持續(xù)增長(zhǎng)。2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“新常態(tài)”，這是基于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出的正確分析和準(zhǔn)確研判。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵基本可以概括為，經(jīng)濟(jì)增速由超高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚?，發(fā)展模式更注重基于效率提升的內(nèi)涵式發(fā)展與綠色發(fā)展，宏觀調(diào)控的主要目的不再是保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，而是轉(zhuǎn)向平衡和協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展。但是，我國(guó)作為一個(gè)人口眾多的大國(guó)需要維持一定的經(jīng)濟(jì)增速以維持人們的既有生活水平，以及緩解和減少經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，所以2012—2017年我國(guó)實(shí)施了定向減稅和普遍性降費(fèi)。

　　為了進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)企業(yè)活力，我國(guó)從2018年開(kāi)始又逐步推出大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策。2018年，全年減稅降費(fèi)約1.3萬(wàn)億元。2019年，全年減稅降費(fèi)2.36萬(wàn)億元，占GDP比重超過(guò)2%，拉動(dòng)全年GDP增長(zhǎng)約0.8個(gè)百分點(diǎn)，其中新增減稅1.93萬(wàn)億元。2020年，全年新增減稅降費(fèi)超過(guò)2.5萬(wàn)億元，為399萬(wàn)戶納稅人辦理延期繳納稅款292億元。2021年，全年累計(jì)新增減稅降費(fèi)約1.1萬(wàn)億元；企業(yè)提前享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策減免稅額3333億元；累計(jì)為3.1萬(wàn)戶制造業(yè)企業(yè)辦理留抵退稅1322億元。2022年，推出組合式稅費(fèi)支持政策，全年新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2萬(wàn)億元，其中累計(jì)退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款2.46萬(wàn)億元、新增減稅降費(fèi)超1萬(wàn)億元、緩稅緩費(fèi)超7500億元。在新的減稅降費(fèi)一攬子方案中，包括減稅、降費(fèi)、退稅等直接降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的方式，也包括暫時(shí)緩減企業(yè)支出壓力的緩稅緩費(fèi)措施。

　　在三年疫情的沖擊下，各行各業(yè)都承受了很大的經(jīng)營(yíng)壓力，緩稅緩費(fèi)政策的出臺(tái)可以說(shuō)是一個(gè)具有針對(duì)性且效果良好的創(chuàng)舉，既有利于幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，也避免了財(cái)政的進(jìn)一步減收，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，非常符合當(dāng)時(shí)政策設(shè)計(jì)的預(yù)期。隨著疫情逐步緩解，各行各業(yè)開(kāi)始全面復(fù)蘇，一些階段性的措施將逐步退出。

　　　減稅降費(fèi)與財(cái)政的可持續(xù)性

　　很多人把我國(guó)從2015年開(kāi)始推出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和美國(guó)的供給學(xué)派作類(lèi)比，其實(shí)二者有很大的不同。以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉弗等人為代表的主流供給學(xué)派強(qiáng)調(diào)減稅、降低政府支出以及減少政府干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)激發(fā)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力以及政府收支平衡的目標(biāo)。而我國(guó)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心思想是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，矯正生產(chǎn)要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高商品供給對(duì)需求的適配度與滿足能力。我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提假設(shè)是我國(guó)的消費(fèi)能力已處于較高水平，但我國(guó)的供給質(zhì)量難以跟上，這導(dǎo)致我國(guó)居民的大量消費(fèi)轉(zhuǎn)向了國(guó)外，進(jìn)而削弱了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)能力。為了降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)企業(yè)活力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也強(qiáng)調(diào)減稅，但同時(shí)又采取了凱恩斯學(xué)派的經(jīng)濟(jì)政策主張，強(qiáng)調(diào)以政府干預(yù)來(lái)解決問(wèn)題，這不可避免地需要擴(kuò)張政府支出，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所提供的有限財(cái)力不能抹平二者缺口的情形下，財(cái)政收支缺口就會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。

　　2018—2022年，我國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算收支缺口分別為37544.29億元、48468.29億元、62765.15億元、43118.36億元、56905.69億元。從近幾年的財(cái)政赤字率來(lái)看，基本在歐盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的3%紅線標(biāo)準(zhǔn)上下波動(dòng)。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，2018至2022年全國(guó)整體政府債券發(fā)行規(guī)模（包括國(guó)債、地方政府一般債券、地方政府專項(xiàng)債券）分別為78872.89億元、86497.22億元、136423.01億元、143713.74億元、170592.97億元，2023年的發(fā)債規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大。從累計(jì)規(guī)模來(lái)看，2022年全國(guó)整體政府債務(wù)余額609344億元，2023年規(guī)劃的中央財(cái)政國(guó)債限額298608.35億元，地方政府一般債務(wù)限額165489.22億元，專項(xiàng)債務(wù)限額256185.08億元，總額為720282.65億元，而債務(wù)的發(fā)行是需要支付利息的，利息支出也是財(cái)政的一個(gè)重要負(fù)擔(dān)。

　　為了激發(fā)企業(yè)活力、支持經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)，需要繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾突出的形勢(shì)下，應(yīng)高度關(guān)注財(cái)政的可持續(xù)問(wèn)題。

　　對(duì)當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)的應(yīng)對(duì)舉措

　　未來(lái)，稅費(fèi)優(yōu)惠政策的完善有三個(gè)著力點(diǎn)。

　　一是實(shí)施更加精準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性減稅，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前財(cái)政收支壓力不斷加大的情形下，大規(guī)模的普惠性減稅難以為繼，針對(duì)性更強(qiáng)、效果更加明顯的結(jié)構(gòu)性減稅勢(shì)在必行。結(jié)構(gòu)性減稅的方向應(yīng)是：對(duì)低效率的僵尸企業(yè)以及產(chǎn)能落后的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的減稅政策逐步退出，而把重點(diǎn)放在解決關(guān)鍵技術(shù)與提升核心創(chuàng)新能力的領(lǐng)域上。

　　從世界稅收與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的長(zhǎng)期演變來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收結(jié)構(gòu)將逐漸從間接稅向直接稅轉(zhuǎn)變，即稅收歸宿逐漸從企業(yè)轉(zhuǎn)向自然人。而且上述轉(zhuǎn)變也將降低間接稅所導(dǎo)致的超額負(fù)擔(dān)，從而降低資源配置過(guò)程中的效率損耗。所以，給企業(yè)減負(fù)不僅是當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，也是我國(guó)稅制逐漸轉(zhuǎn)向直接稅的需要。

　　二是在實(shí)施減稅降費(fèi)政策的背景下，可以通過(guò)降低政府支出以及適當(dāng)發(fā)債兩個(gè)途徑來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)前的財(cái)政收支缺口。經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論與實(shí)際情況證明，稅收優(yōu)惠比直接財(cái)政補(bǔ)貼更具效能，所以在降低一般性的維持性政府支出的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量降低對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼規(guī)模。

　　三是進(jìn)一步規(guī)范非稅收入和政府性基金的收取。2022年全國(guó)一般公共預(yù)算收入203703.48億元，同比增長(zhǎng)0.6%，其中，非稅收入37089.52億元，增長(zhǎng)24.4%。雖然去年非稅收入增長(zhǎng)主要來(lái)自盤(pán)活存量資源資產(chǎn)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用等，但非稅收入增長(zhǎng)現(xiàn)象值得關(guān)注。再加上具有稅費(fèi)性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)基金與土地出讓金，政府性收入中法定稅收以外的各種費(fèi)占比較高，因此，可考慮逐步開(kāi)征社會(huì)保障稅與財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的房地產(chǎn)稅等，使我國(guó)的法定宏觀稅負(fù)更好地反映我國(guó)真實(shí)的稅負(fù)水平。

　　需要指出的是，如果放長(zhǎng)觀察周期，減稅降費(fèi)政策應(yīng)該是一個(gè)階段性的舉措，主要是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的相對(duì)低速增長(zhǎng)以及2020年來(lái)的新冠疫情沖擊。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的調(diào)整，我國(guó)的整體宏觀稅負(fù)將進(jìn)入和經(jīng)濟(jì)的適配區(qū)間，尤其是如果經(jīng)濟(jì)能維持在6.5%的增長(zhǎng)水平以及失業(yè)率維持在4%左右，大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策可以考慮逐步淡出，并使稅費(fèi)征管進(jìn)入一個(gè)常規(guī)態(tài)勢(shì)。

　　（來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)）