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新機制開啟PPP發展新階段
2024-09-27 10:08
近日，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，對政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行提出了新要求，包括聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、合理把握重點領域、優先選擇民營企業參與等。
《意見》強調，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的PPP項目，均按照新機制執行。
專家指出，實施新機制，是進一步深化基礎設施投融資體制改革、有效遏制新增地方政府隱性債務、切實激發民間投資活力的重要舉措，將對行業發展產生深遠影響，標志著我國PPP發展邁入新階段。
聚焦使用者付費 防范新增隱性債務風險
針對PPP項目類型，《意見》指出，應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
財政資金能否補貼項目建設？《意見》強調，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，且只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
中央財經大學教授溫來成指出，PPP過去包括政府付費回報、使用者付費、可行性缺口補助三種模式，此次新機制明確規定以使用者付費項目為主、以政府資金支持項目運營為輔，有助于從源頭防范新增地方政府隱性債務風險。
溫來成認為，在具體實操中，財政資金按規定補貼項目運營仍有諸多規則和標準需要進一步細化完善，例如財政資金補貼標準、如何管控財政資金風險等。
清華大學投融資政策研究中心助理研究員王盈盈在進行相關解讀時表示，聚焦使用者付費項目，對于提高PPP項目的經濟效益和社會效益、引導社會資本積極參與和加強運營創新都有重要意義。
“具有使用者付費基礎的項目通常符合社會公眾的實際需求，能形成穩定的項目現金流預期。”王盈盈指出，因此聚焦使用者付費，既可以排除可能過度超前建設的項目，又可以排除滯后的項目，從而起到擇優篩選的作用，有利于提高PPP項目效益。
王盈盈認為，通過使用者付費來平衡項目全生命周期收益，不僅可以減輕地方財政壓力，還有助于減少公權力的不當干擾，穩定社會資本獲得投資回報的預期，進而提高PPP模式的市場吸引力。同時，能夠激發社會資本方增強創新動力、強化服務意識、提高運營效率和降低運營成本，充分挖掘公共產品和公共服務供給過程中的額外商業價值。
全部采取特許經營模式 推動PPP規范發展
根據《意見》，PPP應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系。
對此，北京金準咨詢有限責任公司董事長陳宏能在解讀新機制時談到，《意見》基于我國基礎設施領域長期改革和實踐成果，明確PPP今后全部實行特許經營模式，這具有深厚的實踐基礎和現實可行性，同時也是適應新時期基礎設施高質量發展和防范相關風險的必然選擇。
據了解，特許經營模式屬于“舶來品”，在我國已經歷了近40年的發展歷程，在污水處理、垃圾處理等市政公用事業領域得到了較大規模的實踐，涌現出了一批以特許經營投資為主營業務的各類企業。目前，我國基礎設施和公用事業特許經營已形成了一定規模的產業格局，在社會資本專業能力、市場發育條件、政府監管等方面都積累了經驗。
《意見》強調，要嚴格審核特許經營方案、規范簽訂特許經營協議、嚴格履行投資管理程序。
一方面，對擬采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案，比照政府投資項目審批權限，由有關方面履行審核手續。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經營模式進行比較和論證。
另一方面，對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。
陳宏能認為，上述特許經營管理和履行相關審核程序的具體要求，將從管理制度上有效防止在PPP實踐中出現各種不規范的模式，有利于防范各種潛在風險，推動PPP規范發展、陽光運行。
優先選擇民營企業參與 回歸PPP本源
作為市場主體，民營企業在促進經濟增長方面發揮著重要作用。《意見》強調要最大程度鼓勵民營企業參與PPP項目，并明確了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。
按照《意見》，市場化程度較高、公共屬性較弱的PPP項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的PPP項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的PPP項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。此外，外商投資企業參與PPP項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。
溫來成指出，《意見》強調民營企業在PPP項目中的重要性，這在政策導向上是一個非常大的轉變。“真正意義上的PPP應是政府與民營資本之間的合作。”他強調，PPP模式的最終目標是合作共贏，即政府能夠為社會提供優質的公共服務，社會資本方能夠得到合理的投資回報，居民能夠享受到相應的公共服務。
“一直以來，我國中央企業和地方國企擔任社會資本角色廣泛參與PPP項目，盡管在基礎設施建設尤其是重大項目建設方面發揮了積極作用，但對民間投資形成一定程度的擠出效應。”陳宏能說。
陳宏能認為，《意見》明確了支持民營企業參與相關領域項目應達到的股權份額比例，將極大地調動民營企業和外商投資企業積極性，在基礎設施領域支持民營經濟不斷發展壯大，并有力推動我國PPP形成健康持續發展和接軌國際的良好局面。
“PPP模式是民營資本有效參與政府基建項目的最主要途徑之一，《意見》的出臺，對于促進民營經濟發展具有重要意義。”北京中澤融信管理咨詢有限公司總經理趙仕坤認為，此次明確提出民營企業參與特許經營的項目清單和控股要求等，有助于激發民營資本參與基礎設施建設和公共服務提質的積極性。
趙仕坤建議，民營企業可以重點關注垃圾固廢處理、焚燒發電、污水處理等環保領域，旅游農業、休閑農業和林業生態領域，供水、供氣、供熱、停車場等市政領域以及物流和新型基礎設施建設等領域，積極參與PPP相關項目。同時，各省市應持續優化經濟發展環境和法治環境，鼓勵和引導民營企業參與當地基礎設施建設和公共服務提升工程，堅持初衷、回歸本源，切實促進政府和社會資本高質量發展。
（來源：財政部）
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